Sanktioniert die GrünStrom -Blockaden!

Seitdem Bundesländer Abgaben auf Erträge von Anlagen der erneuerbaren Energien festlegten stellt sich die Frage, warum finanzschwache Kommunen, die diese ablehnen, nicht sanktioniert werden.

Der Autor meint: Wer legale und zumutbaren Einnahmen ablehnt, verstößt gegen Kommunalrecht. Und soll deshalb auch keine anderen finanziellen Hilfen des Steuerzahlers erhalten. So will es die gesetzliche Grundlage eigentlich schon lange. Doch während man bei keinen oder zu niedrigen Parkgebühren den Kommunen gerne Druck macht, zittert die Politik in diesem Feld. Wahlergebnisse wiegen mehr als richtige Entscheidungen. Dabei sind die Einnahmen relevant und die Not tatsächlich groß.

Dirk Neubauer

Wer in der Kommunalpolitik tätig ist kennt es. Wann immer man seinen Haushalt genehmigen lassen möchte, ist mit Nachfragen der zuständigen Genehmigungsbehörden zu rechnen. Das ist eigentlich auch richtig so. Doch während man bei zu niedrigen Parkgebühren und leeren Kassen mit der Versagung der Genehmigung des gesamten Haushaltes rechnen kann. Währenddessen können Kommunen gefahrlos und ohne Nachfrage Millioneneinnahmen aus beispielsweise Windkraftanlagen ablehnen. Selbst dann, wenn die Kommune pleite ist. Und das, ob wohl diese Mittel ohne großen Aufwand gerantiert zur Verfügung stehen, die Mittel kaum gebunden sind an Verwendungszwecke und in Summe nicht auf die restliche Finanzierung angerechnet werden. Heißt: Die Mehreinnahmen kommen tatsächlich auch als solche in die Kasse. Angesichts der kommunalen Milliardenlöcher nicht nachvollziehbar.

Statt diese Möglichkeiten zu sehen und zudem den Bürger:innnen und Unternehmen günstige Energie anbieten zu können, führen Kommunen teilweise wahre Feldzüge gegen Investoren aus dem grünen Energiesektor. Tatsächlich, so sieht es der Autor, machen sich Kommunen dabei strafbar. Und Gemeinde-und Stadträte sich unter Umständen sogar persönlich haftbar, wenn sie diese Einnahmen ablehnen, ohne selber Wege zu finden die Haushaltslöcher zu schließen.

Das deutsche Kommunalverfassungsrecht basiert auf dem fundamentalen Prinzip, dass die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben eine eigenverantwortliche Finanzwirtschaft führen müssen. Dieses Prinzip ist nicht nur Ausdruck der in Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes garantierten kommunalen Selbstverwaltung, sondern wird durch einfache Gesetze der Länder konkretisiert. Beispielhaft sei hier § 72 der Sächsischen Gemeindeordnung genannt, der eine klare Hierarchie der Einnahmebeschaffung vorgibt.1

Demnach haben Kommunen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen vorrangig aus sonstigen Quellen zu generieren, bevor Entgelte für Leistungen (Gebühren und Beiträge) und erst als letzte Stufe Steuern erhoben werden dürfen. Dieser Grundsatz der vorrangigen Ausschöpfung aller zumutbaren und legalen Einnahmemöglichkeiten bildet das Rückgrat der kommunalen Haushaltskonsolidierung, insbesondere in Zeiten knapper öffentlicher Kassen.1

In diesem Kontext stellen die Einnahmen aus dem Ausbau erneuerbarer Energien eine neue und potenziell hochgradig lukrative Kategorie der "sonstigen Einnahmen" dar. Seit der Novellierung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) im Jahr 2023 hat der Bundesgesetzgeber mit § 6 EEG einen Rahmen geschaffen, der es Anlagenbetreibern erlaubt, den betroffenen Gemeinden eine finanzielle Beteiligung von bis zu 0,2 Cent pro Kilowattstunde eingespeisten Stroms anzubieten.3

Da diese Zahlungen für die Gemeinden in der Regel keine unmittelbaren Gegenleistungen oder nennenswerten Mehrausgaben erfordern, fallen sie unter die Kategorie der zumutbaren und legalen Einnahmen, deren Nichtausschöpfung theoretisch Fragen nach der Rechtmäßigkeit der Haushaltsführung aufwerfen müsste. Die Problematik verschärft sich in Kommunen, die sich in einer finanziellen Haushaltsnotlage befinden. Hier unterliegt die Gemeinde einer strengeren Aufsicht durch die Kommunalaufsichtsbehörden, die im Rahmen der Haushaltskonsolidierung die Streichung freiwilliger Leistungen und die Maximierung der Einnahmen fordern können.

Wenn eine solche Kommune den Bau von Windenergieanlagen oder Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA) blockiert, entgehen ihr Einnahmen, die für den Haushaltsausgleich essenziell sein könnten. Ein konkretes Rechenbeispiel verdeutlicht die Dimensionen:

Eine moderne Windenergieanlage mit einer installierten Leistung von 5 Megawatt (MW) kann bei 2.800 Volllaststunden pro Jahr eine Strommenge von 14 Millionen Kilowattstunden (kWh) produzieren. Bei einer Vergütung von 0,3 Cent pro Kilowattstunde, wie sie moderne Landesgesetze teilweise vorsehen, entspräche dies einer jährlichen Einnahme von 42.000 Euro pro Anlage für die Kommune.6

Ein Windpark mit zehn solchen Anlagen würde somit fast eine halbe Million Euro jährlich in den Gemeindehaushalt spülen. In der Regel mindestens 20 Jahre lang – Mittel, die zur Finanzierung von Schulen, Straßen oder kulturellen Einrichtungen genutzt werden könnten.

Die Tatsache, dass Kommunen trotz dieser erheblichen fiskalischen Anreize den Ausbau blockieren können, ohne unmittelbar sanktioniert zu werden, rührt aus einem tiefen Spannungsfeld zwischen der Finanzhoheit und der Planungshoheit her. Die Entscheidung über die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraft ist ein Akt der Abwägung städtebaulicher Belange, bei dem das fiskalische Interesse der Gemeinde an Einnahmen zwar ein abwägungserheblicher Belang ist, aber nicht zwingend über andere Interessen wie den Immissionsschutz, den Denkmalschutz oder das Ortsbild triumphieren muss.

Die Kommunalaufsicht ist daher zurückhaltend, eine Gemeinde zur Zustimmung zu Projekten zu zwingen, da dies einen massiven Eingriff in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung darstellen würde.

Rechtliche Evolution der finanziellen Beteiligung: Vom freiwilligen Angebot zur gesetzlichen Pflicht

Doch: Die rechtliche Einordnung der Einnahmen aus erneuerbaren Energien hat sich in den letzten Jahren dramatisch gewandelt. Lange Zeit scheuten Kommunen und Betreiber Vereinbarungen über Zahlungen, da sie strafrechtliche Konsequenzen wegen Vorteilsannahme oder Bestechlichkeit befürchteten (§§ 331 ff. StGB). Erst mit der Einführung des

§ 6 EEG wurde ein rechtssicherer "Safe Harbor" geschaffen, der einseitige Zuwendungen ohne Gegenleistung legalisierte.5

Dennoch blieb das Modell auf Bundesebene im Kern freiwillig: Der Betreiber "soll" die Gemeinde beteiligen, ist aber nicht dazu verpflichtet, und die Gemeinde kann das Angebot annehmen, muss es aber nicht.

Um die Unzulänglichkeiten dieser bundesrechtlichen Freiwilligkeit zu überwinden, haben mehrere Bundesländer – allen voran Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern – eigene Beteiligungs- oder Akzeptanzgesetze erlassen.

Diese Landesgesetze transformieren die bloße Möglichkeit der Beteiligung in eine verbindliche Zahlungspflicht. In Sachsen wurde am 12. Juni 2024 das Erneuerbare-Energien-Ertragsbeteiligungsgesetz (EEErtrBetG) beschlossen, das für Windenergieanlagen, die ab dem 1. Januar 2026 genehmigt werden, eine Zahlung von 0,3 Cent pro Kilowattstunde vorschreibt.14 Für PV-Freiflächenanlagen liegt der Satz bei 0,1 Cent pro Kilowattstunde.14

Diese Gesetze ändern die fiskalische Ausgangslage grundlegend. Da die Zahlung nun gesetzlich verankert ist, entfällt der Verhandlungsspielraum zwischen Betreiber und Gemeinde weitgehend. Eine Gemeinde, die nun ein Windprojekt auf ihrem Gebiet verhindert, entzieht sich aktiv einer gesetzlich garantierten Einnahmequelle. Hier greift das Argument der Haushaltsbeschaffungsgrundsätze deutlich schärfer als bei der rein freiwilligen Regelung des Bundes-EEG. Wenn das Land eine Einnahmequelle rechtlich sicherstellt, wird ihre Nichtnutzung begründungspflichtig gegenüber der Kommunalaufsicht, insbesondere wenn die Gemeinde zugleich Defizite in ihrem Haushalt aufweist.1

Was auch die Frage nach sich zieht, ob Stadt- und Gemeinderäte, die ohne nachvollziehbare Gründe (also das Vorgehen gegen genehmigungsfähige Anlagen aus Prinzip) solche Projekte ablehnen, sich nicht in die persönliche Haftungsgefhr bringen.

Die Motivation der Bundesländer, solche Gesetze zu erlassen, ist primär politischer Natur: Man will die Akzeptanz in der Bevölkerung durch sichtbare Vorteile vor Ort erhöhen. In Sachsen müssen gemäß

§ 6 EEErtrBetG die Mittel für Maßnahmen zur Steigerung der Akzeptanz eingesetzt werden, wobei die Hälfte des Geldes direkt in den räumlich betroffenen Ortsteilen ausgegeben werden muss. Dies kann für die Anschaffung von Spielgeräten für Kitas, die Förderung lokaler Vereine oder die Sanierung von Dorfgemeinschaftshäusern genutzt werden. Damit wird ein direkter Kausalzusammenhang zwischen der Belastung durch die Anlage und dem Nutzen für die Bürger hergestellt. was gutv gemeint war und auch in Projekten teilweise die Wende brachte, ist in der Praxis inzwischen nicht selten bereits eher eine Bremse. Das "Argument", man wolle die Menschen kaufen, greift als Ausrede. Wir hier unten. Ihr da oben.

Ich denke: Wenn man den Kommunen die Wahl ließe, Sie bei Ablehnung aber dann wie jemanden behandelt, der seine Selbstrettung verhindert hat, dann wird Recht auch wirken. Ich persönlich finde es schon verrückt, auf der einen Seite nach mehr Geld zu rufen und dieses auf der anderen Seite nicht einnehmen zu wollen. Da, wo es geht. Was weder bedeuten muss, jedes Projekt einfach durchzuwinken. Noch, das Recht gebrochen werden soll.

Die Rolle des kommunalen Finanzausgleichs (KFA) und das Konzept der fiktiven Einnahmen

Ein Weg, Kommunen zur Einnahmebeschaffung zu bewegen, ohne direkte Sanktionen zu verhängen, ist das System der Nivellierung im kommunalen Finanzausgleich. Im KFA wird die Steuerkraft einer Gemeinde gemessen, um zu entscheiden, wie viel Schlüsselzuweisungen sie vom Land erhält. Dabei werden jedoch nicht die tatsächlichen Einnahmen aus Gewerbe- und Grundsteuer gewertet, sondern fiktive Einnahmen, die sich ergeben würden, wenn die Gemeinde die landesweit durchschnittlichen Hebesätze (Nivellierungshebesätze) anwenden würde.

Hat eine Gemeinde ihre Hebesätze bewusst niedrig gewählt (z.B. um Unternehmen anzulocken), wird sie im KFA so behandelt, als hätte sie die höheren Einnahmen. Das führt dazu, dass ihre Schlüsselzuweisungen sinken. Dies ist eine indirekte Sanktion für "zu geringe" Einnahmebemühungen.

Theoretisch wäre es rechtlich möglich, dieses Prinzip auf Windkraft- und Solareinnahmen auszudehnen. Das Land könnte eine "fiktive Windkraft-Einnahmekraft" definieren. Jede Gemeinde bekäme dann einen fiktiven Betrag pro Hektar windhöffiger Fläche in ihrer Steuerkraftmesszahl angerechnet. Kommunen, die keine Windräder bauen, hätten dann eine hohe fiktive Steuerkraft, aber keine realen Einnahmen, was zu einer massiven Unterfinanzierung führen würde.

Das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) als "funktionale Sanktion"

Da direkte finanzielle Sanktionen rechtlich und politisch "heiße Eisen"sind, hat der Gesetzgeber auf Bundesebene einen anderen Weg gewählt, der als "funktionale Sanktion" bezeichnet werden kann. Das Wind-an-Land-Gesetz (WaLG) mit seinem Kernstück, dem Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG), setzt den Kommunen und Ländern keine finanziellen, sondern planungsrechtliche Daumenschrauben an.31

Der Verlust der Planungshoheit

Der Bund hat den Ländern verbindliche Flächenziele vorgegeben (z.B. 2 % der Bundesfläche bis 2032). Erreichen ein Land oder eine Planungsgemeinschaft die für 2027 und 2032 gesetzten Teilflächenziele nicht, treten gemäß § 249 Abs. 7 BauGB gravierende Rechtsfolgen ein:

Entfall der Ausschlusswirkung: Kommunale Flächennutzungspläne, die Windenergie bisher auf bestimmte Konzentrationszonen beschränkt haben, verlieren ihre rechtliche Kraft.

Wiederaufleben der Privilegierung:

Windkraftanlagen sind dann im gesamten Außenbereich der Gemeinde privilegiert zulässig (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Die Gemeinde kann ein Vorhaben dann kaum noch verhindern, da ihre bisherigen Argumente (wie "wir haben bereits genug Flächen ausgewiesen") rechtlich nicht mehr ziehen.36 Dies ist eine Sanktion, die weitaus effektiver ist als eine Geldstrafe. Dachte man. In der realität zeigt sich, dass dies den Kommunen vor allem in Ostdeutschland, weitgehend egal zu sein scheint. Eine Gemeinde, die den koordinierten Ausbau blockiert, verliert zwar die Kontrolle über ihr eigenes Territorium. Sie muss dann zusehen, wie Anlagen an Standorten entstehen, die sie eigentlich schützen wollte, ohne dass sie dies durch ihre Planung steuern kann.8 Doch man kann dann sagen: Seht her: Wir wollten das nicht, aber man hat uns gezwungen. Der Sieg am Stammtisch wiegt mehr, als kommunaler Gestaltungswille. Und spaltet das Land.

Argumente für Sanktionen

Aus rein ökonomischer und klimatechnischer Sicht wäre eine Konditionalisierung von Fördermitteln und Zuweisungen ein starker Hebel. Wenn der Erhalt von Landesmitteln für den Straßenausbau davon abhinge, dass eine Gemeinde einen Mindestbeitrag zur Energiewende leistet, würde dies die Entscheidungsprozesse in den Gemeinderäten massiv beschleunigen. Es würde das "Trittbrettfahrer-Problem" lösen, bei dem einzelne Gemeinden vom allgemeinen Netzausbau profitieren, aber die Lasten der Erzeugung ablehnen. Rechtlich wäre dies möglich, wenn man den Ausbau erneuerbarer Energien als eine übergeordnete Pflichtaufgabe definiert und die Finanzströme im KFA grundlegend neu ordnet.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das Fehlen direkter finanzieller Sanktionen gegen blockierende Kommunen kein Versehen des Gesetzgebers ist, sondern eine bewusste Entscheidung, die auf verfassungsrechtlichen Hürden und politischer Schwäche basiert. Die Strategie des Staates hat sich von einer "Bestrafung" hin zu einer "Anreiz- und Entmachtungslogik" verschoben. Was im richtigen Leben nicht funktioniert.

Positive Anreize:

Die neuen Landesgesetze (Sachsen, Sachsen-Anhalt etc.) schaffen verbindliche Einnahmequellen, die den Kommunen einen spürbaren Mehrwert bieten, ohne im Finanzausgleich weggesteuert zu werden.6

Planungsrechtliche Substitution: Das WindBG entzieht den Gemeinden bei Zielverfehlung die Blockademöglichkeit. Die Sanktion ist hier der Verlust der Gestaltungshoheit, was für viele Kommunalpolitiker schwerer wiegt als ein finanzieller Verlust.

Rechtlicher Vorrang:

Durch § 2 EEG ("überragendes öffentliches Interesse") wird die rechtliche Position der Betreiber gestärkt. Blockaden durch Gemeinden werden vor Gericht immer öfter als rechtswidrig eingestuft.

Eine Verschärfung im Sinne einer Konditionalisierung von Fördermitteln wäre rechtlich zwar im Rahmen einer umfassenden Neugestaltung des Kommunalrechts denkbar. Es ist wahrscheinlicher, dass der Weg der "planungsrechtlichen Entmachtung" bei gleichzeitiger "fiskalischer Belohnung" weiterverfolgt wird. Die Kommunen werden nicht sanktioniert, indem man ihnen etwas wegnimmt, sondern sie werden in eine Position gebracht, in der sie durch Blockade nichts mehr gewinnen können, aber durch Mitwirkung erheblich profitieren. Dieser Ansatz respektiert die kommunale Selbstverwaltung im Kern, macht aber die Kosten der Verweigerung so hoch, dass sie rational kaum noch zu rechtfertigen ist. Doch auch das ist Theorie. Denn man Ende des Tages müssen auch Anlagenbetreiber an Kommunen zahlen, die am Ende endlos langer Streitigkeiten errichtet werden. Hier bricht das Theorem der "Entmachtung".

In der Zukunft wird die Evaluierung der bestehenden Akzeptanzgesetze (z.B. 2028 in Sachsen) zeigen, ob die bisherigen Sätze ausreichen. Sollte der Ausbau dennoch stagnieren, könnte der Druck auf die Finanzausgleichssysteme wachsen, doch noch Elemente einer fiktiven Einnahmeanrechnung einzuführen.14 Bis dahin bleibt die Energiewende im kommunalen Raum ein Balanceakt zwischen fiskalischer Vernunft und demokratischer Mitbestimmung.

Referenzen

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